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中性政府推行有偏政策需动利益集团蛋糕

【采访/观察者网 奕含】 2018年12月19日至21日，中央经济工作会议在北京举行，分析当前经济形势，部署2019年经济工作。 如何评价2018年中国经济？年底的中央经济工作会议释放了哪些新信号？2019年中国经济要想摆脱下行压力需要做哪些改革？

对此，观察者网专访北京大学国家发展研究院院长、“中美经济二轨对话”中方代表团成员姚洋教授，请他就中国经济形势和经济改革作分析。

改革开放成功经验：政策不能四平八稳

观察者网：对于改革，您曾提出“中性政府”护航改革，认为一个不偏向任何利益集团的政府是中国崛起的重要原因。那么，这样一个政府是如何形成的呢？其他国家为什么不能形成类似的政府？或者反过来说，哪些外国政府接近您的定义？

姚洋：我觉得“中性政府”的形成有政治和社会两方面基础。

政治层面，中国共产党的领导地位是比较强固的，另外中国共产党党员众多，容纳五湖四海的优秀人才，像马云、王健林都是党员。中国共产党不是某个阶层的党，是全体人民的党。这本身就决定了中国共产党会不偏不倚。

社会层面，经过20世纪不断革命，中国的社会结构变得极为平坦，没有强势的社会阶层，既没有像印度的种姓制度，也没有像菲律宾大庄园制度留下来的社会结构。中国的社会结构是扁平的，这也为中性政府创造了条件。因为没有强势的利益集团，政府做事的时候就不会受强势利益集团的左右。

反过来看，其他多数国家，要么政治极其分散，民主制度表面上搞得很好，但实际上做不成事情，比如印度。还有一种不好的政治制度，像菲律宾政治就是依附型政治，只有个人和个人之间的忠诚，没有党派的忠诚。这时国家治理就会变成政治交易，政府容易被收买。最差的国家，社会结构依然是古代的社会结构，变动非常慢。很多强势利益集团会阻碍政府变得更加中性。

至于说除了中国之外，是否还有比较中性的政府，也是有的。比如“二战”后、日本早期的政府就比较中性。当时自民党是日本战后唯一强大的政治力量，自民党执政，但也不是绝对垄断，其他政党会对它进行牵制。同时，战后日本的社会结构也极为扁平，因此日本经济腾飞就非常快。像战后的韩国、我国台湾省也都有类似的情况。

观察者网：但我们经常也会说，改革面临利益集团的阻挠。

姚洋：不一定。我们现在有“利益集团”，当初改革开放刚开始的时候，难道没有“利益集团”？

上世纪90年代，国家搞国有企业改革，政府遇到的阻力非常大。不少城市都有工人上街youxing，表示反对，那个时候的阻力比现在大多了。还有，政府决定加入世贸组织，也要对付国内各种利益集团。中国入世谈判首席谈判代表龙永图在回忆录说，“我们和美国人谈判要比和国内各个部委、各个利益部门谈轻松得多，最难的还是在国内谈”。更早时候，我们国家取消价格双轨制，那也很难，因为双轨制里面是真的有利益。可我们不都走过来了吗？

目前我们处于阶层形成但还没有固化的阶段，这是非常重要的。没有固化，意味着阶层之间可以流动。不像印度的种姓制度，不可能从一个种姓变成另一个种姓。只要阶层没有固化，还能流动，社会就很难产生永久不变的利益集团。

观察者网：您此前在提“中性政府”的时候，还提到了“有偏的政策”，认为过去40年，中国政府采取了有偏的政策。在您看来，什么是“有偏”政策？什么是“无偏”政策？

姚洋：这两个概念是一体化的，中性政府才能采取有偏的政策。经济要发展，但不可能全面突破。

改革开放之初，国家搞了四个经济特区，政策是不是有偏？偏大了。相对其他地区，特区的经济政策好得不得了。这就是通过“有偏的政策”带动特区和周边地区先发展起来，进而带动全国发展。

只有中性的政府才能采取有偏的政策，因为它是中性的，而不是为少数人服务的，才会更加关注有生产力的那部分人群或那些地区。把经济先发展起来，再传到其他地方。改革开放最大的经验，就是我们做事不能太四平八稳，有些地方要有突破。不可能把所有的利益都摆平了再改革，这是很难做到的，只能事后补偿。带动全国经济增长就是补偿的一部分，还可以搞转移支付。

中央经济工作会议的新提法

观察者网：您的意思是，我们现在还需要再动一部分人的“蛋糕”？

姚洋：对，做改革就得要敢于动蛋糕，不想动任何人的蛋糕就把改革做了，这种事情几乎没有，而且那也不叫改革，而是帕累托改进。

观察者网：在您看来，下一个应该被动蛋糕的是哪些部门？

姚洋：我觉得下一步要动的两点，首先是国企改革，其次是地方政府融资改革。这两个内容必须改，因为最近几年的经济问题始终围绕着这两点。

我们说杠杆率太高，主要是这两方面(国企和地方政府)杠杆率高。要降杠杆，不能靠把血抽干降杠杆，而是应该把这两个领域的机制调顺畅。也就是说，我们需要真正的改革，而不是用宏观经济政策来代替改革。

过去一年，政府主要是用宏观政策来代替改革，这是不行的。这次中央经济工作会议提出，在“巩固、增强、提升、畅通”八个字上下功夫，“畅通”是一个新概念。在国企和地方政府融资方面，“畅通”就是要改变它们的行为，让货币政策和财政政策畅通运作，让市场畅通运作。我注意到中央经济工作会议对国企改革有了新的提法，即“政企分开”、“政资分开”，希望这是一个积极的信号，是国企成为真正的市场主体的开端。

观察者网：您认为政府不应该以任何社会集团为基础，那么如何保证执政的稳定性呢？

姚洋：如果做的事情对国家、对民族有利，那么政权就是稳定的。政府在上世纪90年代搞了那么多的改革，尤其是国有企业改革，如果按照“三个代表”之前的说法，中国共产党是工人阶级的先锋队。你动了工人阶级的蛋糕，还能叫工人阶级的先锋队吗？但如果我们纠缠这种问题，那么国有企业就别改了。如果不改革，国企后面的问题会更严重。

还好，在90年代，我们的党和政府是相当中立的，认准了国有企业必须改革，这对经济有好处；认准了我们一定要加入世贸组织，这对外向型经济有好处。

用人大限制地方政府投资冲动，融资需走正规渠道

观察者网：您之前谈地方分权，认为中国的地方分权制度比较成功。刚才您也说到地方政府融资出现问题，是不是我国地方分权制度要进行调整？比如增加地方政府的税收？

姚洋：地方政府的很多负债不可能用税收解决，因为地方政府做了那么多的工程，单纯靠税收是不够的，还是要靠借贷解决。而解决的办法有两个：

第一要严格审查地方政府做的工程，这需要发挥地方人大的作用。做工程不能只是地方人大常委会通过，必须全体人大代表通过。地方政府人代会一般在每年1月举行，这个时候需要请大人代表对当年要做的项目工程进行讨论、投票，来限制地方政府的投资冲动。否则，只依靠常委会讨论，常委会人数少，容易被做通工作，难以限制投资冲动。

第二是融资方式需要改变，不能再让地方政府去市场上进行融资。地方政府融资就必须走正规渠道，发行城投债以及地方政府债券，这都是公开透明的。

因为我国是单一制国家，中央政府对地方政府是负有责任的。即便财政部表示地方政府债务自发自还，也不是真的说不管就能不管了。如果将来真有某个地方政府出事，中央政府不可能不管，这是我们国家的国体所决定的。

现在地方政府没有钱，中央不允许地方政府从市场上融资，而国债又不够，很多地方政府的项目“断供”了，这样影响就太大了。不能因为发现地方政府存在发债多的问题，就不去解决问题的根源，而只解决问题的表象。

观察者网：最后请您比较一下中国和美国的地方分权制度。中国的分权制度有哪些优势？

姚洋：美国是联邦制，各州、各个城市对自己负责，所以允许底特律宣布破产，债权人就只能自认倒霉。底特律以后能否获得投融资，这是底特律自己的事情，联邦政府不会管的，这是由美国国体决定的。

而中国不一样，我们是单一制国家，中央政府必须对地方政府负责。我们所说的分权，主要是经济领域的分权。就经济领域分权而言，我们比美国走得更远。我国地方政府支出占全国85%，而美国联邦政府和地方政府大约是各占一半。事实上，中国也是世界上财政最分权的国家。

另外，再和其他发展中国家相比，其他国家的地方政府只分资金的使用权，税收权力基本集中在中央，也就是说，中央控制了收入，地方政府申请资金的使用。而中国不同，在中国，地方政府也有税收的权利。而且这还是预算内的资金。如果再把预算外的资金加上，地方政府的收入就更多了。

因此，我不赞同“地方政府收入不够”的说法。如果地方政府把预算外收入加上，可能是中央政府收入的两倍，此外中央政府把绝大多数收入又返还给了地方政府，所以，地方政府的问题不是用“缺钱”两个字就能解释的。

事实上，地方政府并不缺钱，而是投资的冲动太大。它要搞建设，建设就需要花钱，就得借债，除非不让地方政府搞建设，但这又不可能，中国经济还要发展。

所以，搞建设就得让地方政府在明面上借债，不能让它在市场里借乱七八糟的钱。在明面上的借钱，中央是可以控制的，这样就能管控住风险。

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